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调查研究
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翟校义 | 《信访工作条例》带来信访工作的新变化

发表时间:2024-06-11 14:45 作者:

摘   要:《信访工作条例》总结了党长期以来领导和开展信访工作的丰富经验特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果,坚持和加强了党对信访工作的全面领导,理顺了信访工作体制机制,为加强和改进新时代信访工作提供了有力制度保障。《信访工作条例》的出台,开创了中国法治化的新思路,开启了中国法治进入党政融合的新征程,实现了信访法治统一性,预示着信访工作公共政策模式将正式起航。

关键词:《信访工作条例》、信访法治化、信访工作体制机制

正   文:

一、《信访工作条例》概述

2022年4月7日,新华社受权发布中共中央、国务院印发的《信访工作条例》(2022年1月24日中共中央政治局会议审议批准,2022年2月25日中共中央、国务院发布),该条例自2022年5月1日起施行。同日,新华社受权发布《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》(自2022年5月1日起施行),决定废止行政法规《信访条例》(2005年1月10日中华人民共和国国务院令第431号公布)。2022年5月1日起,《信访工作条例》取代《信访条例》统领信访工作,形成由党内法规与规范性文件,从党内党外对党委和政府的信访工作、信访人的信访活动,在党规党纪国法多层面,进行全面规范的格局。

《信访工作条例》分为总则、信访工作体制、信访事项的提出和受理、信访事项的办理、监督和追责、附则等6章,共50条。原《信访条例》分为总则、信访渠道、信访事项的提出、信访事项的受理、信访事项的办理和督办、法律责任、附则等7章,共51条。从结构上看,《信访工作条例》主要增加了一章“信访工作体制”,结构变化不大。从内容看,《信访工作条例》融合了党的十八大以来信访工作制度改革成果,如网上信访、诉访分离、依法分类处理等信访工作制度改革;明确了信访工作的指导思想,强调了党对信访工作的全面领导,整体上理顺了信访工作的体制机制。

《信访条例》是国务院制定的行政法规,基于国务院的职权,无法对党的机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关进行规范,难以从整体上对现实中的信访工作进行全覆盖,难以对信访工作进行顶层设计。《信访工作条例》基于党的全面领导,党领导一切的领导体系,党和政府同人民群众的关系的政治站位,以及党政融合的工作格局,由中共中央、国务院共同发布,对信访工作进行顶层设计,明确了信访工作的指导思想,强调了党对信访工作的全面领导,使各机关各系统各领域的信访工作更具统一性。

二、《信访工作条例》的内容解析与亮点

(一)《信访工作条例》的体例

《信访工作条例》分为总则、信访工作体制、信访事项的提出和受理、信访事项的办理、监督和追责、附则等6章,共50条。《信访工作条例》总则共6条,对信访工作的最主要方面进行总体性概括,当具体信访工作遇到分则条文未尽规定事项,难以找到工作依据时,总则可以作为工作依据。

1.信访工作的政治意涵

《信访工作条例》第1条对制定目的和依据进行明确,凸显了党和政府对新时代信访工作的重视,在政治站位上,把信访工作作为保持党和政府的人民性、群众性工作的一部分予以重视,进一步凸显党的群众路线在信访工作中的重要地位,“讲政治”成为信访工作的关键能力。

2.扩展适用范围使信访工作具有统一性

《信访工作条例》第2条将适用范围扩展到各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关以及群团组织、国有企事业单位等机构,间接明确了党组织机构都需要承担信访工作任务。同时,这一适用范围的扩展也使信访工作在各机关各系统各领域具有了统一性。

3.从国家治理层面对信访工作进行定位

《信访工作条例》第3条是对信访工作的定位,该定位由三个“重要”组成。首先,信访工作是党的群众工作的重要组成部分,强调信访的群众工作的政治属性。其次,信访工作是党和政府了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作,强调信访工作对党和政府工作优化的重要作用。以毛泽东同志为核心的第一代领导集体就高度重视信访对改进工作的作用,要求杜绝官僚主义,高度重视群众来信来访工作,这一要求形成了中国共产党历代领导集体高度重视信访工作的工作传统。最后,信访工作是各级机关、单位及其领导干部、工作人员接受群众监督、改进工作作风的重要途径。强调信访工作是《宪法》第27条规定的国家机关及其工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督的具体实现方式之一;强调信访工作也是实现《宪法》第41条规定的公民对于任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利,以及对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利的重要途径。对信访工作三个“重要”的定位,从政治上、党和政府的工作改进上、人民群众的权利实现上凸显信访工作的优势,体现了信访工作的政治性、人民性、群众性,指出了信访工作在国家治理中的作用和任务,明确了新时代信访工作的发展方向和着力点。

4.信访工作的指导思想与总目标

《信访工作条例》第4条规定的是信访工作的指导思想以及落实指导思想的要求,提出了信访工作的总体目标。强调贯彻落实365体育投注总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”,并特别提出了信访工作的大局观,要求牢记为民解难、为党分忧的政治责任,坚守人民情怀,坚持底线思维、法治思维,服务党和国家工作大局,维护群众合法权益,化解信访突出问题,促进社会和谐稳定。其中,信访工作为民解难、为党分忧是政治责任,信访工作的人民情怀、底线思维与法治思维是信访工作中必须要坚持的指导思想。服务党和国家工作的大局,维护群众合法权益,化解信访突出问题,促进社会和谐稳定,则是信访工作的总目标。

5.信访工作原则明显扩展

《信访工作条例》第5条规定的是信访工作应遵循的原则。相较于国务院2005年的《信访条例》第4条的工作原则规定而言,有明显变化。

《信访工作条例》将原有的“信访工作应当在各级人民政府领导下,坚持属地管理、分级负责,谁主管谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”调整为:坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持落实信访工作责任、坚持依法按政策解决问题、坚持源头治理化解矛盾等5个方面的原则。

《信访工作条例》明确提出了政治方向在信访工作中的重要性。强调了党的全面领导,要求把党的领导贯彻到信访工作的各个方面、各个过程环节;明确信访工作的人民性、群众性,坚持以人民为中心,坚持党的群众路线,听取群众呼声,尤其是要求通过信访工作为基层群众、困难群众排忧解难,将群众性作为信访工作的原则之一。

在信访工作责任原则上,在原有的属地管理、分级负责,谁主管谁负责的信访工作责任制之前,加上了党政同责、一岗双责,并将其放在责任制的首位,对各级党政领导班子提出了更高的信访责任要求,是党的十八大以来信访工作的经验总结。

在解决信访问题上,提出了坚持依法按政策解决问题的原则,将信访纳入法治化轨道,依法维护群众权益、规范信访秩序,在群众权益和公共秩序之间通过法治化的方式,寻求更大范围上的公共平衡。

在源头治理上,要求信访工作多措并举、综合施策,把着力点放在源头预防和前端化解,把可能引发信访问题的矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。这一原则,对基层提出了特殊要求,同时也授权基层进行创新工作,为基层治理创新提供了广阔的制度空间,各类基层治理共同体如果能深刻领会这一原则,并在工作中积极创新学习,将会为国家治理提供丰富的基层经验。

6.对信访工作的总体要求

《信访工作条例》第6条是总则的补充条款,是对总则部分其他条款未明确规定事宜的补充性规定,主要是针对开展信访工作的各级机关、单位的要求,包括6个方面:应当畅通信访渠道,做好信访工作,认真处理信访事项,倾听人民群众建议、意见和要求,接受人民群众监督,为人民群众服务。总体要求的6个方面看似简单,实际上对工作的要求很高,尤其是在具体工作中遇到一些拿不准的问题时,缺乏具体的制度规定,不知道工作该如何开展的时候,可以对照第6条的“6个要求”开展工作。

《信访工作条例》第6条作为对机关单位开展信访工作的总体要求,与第1条政策目的、第2条适用范围、第3条工作定位、第4条指导思想与总政策、第5条工作原则,共同构成《信访工作条例》的总则。

(二)信访工作体制

《信访工作条例》第二章是关于信访工作体制的规定,该章是《信访工作条例》的一个亮点,国务院2005年制定的《信访条例》没有这方面的规定。《信访工作条例》第二章“信访工作体制”,共10条,呈现出总分结构。

第7条是对信访工作整体格局的概括,明确健全党领导信访工作的体制机制,构建党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的信访工作格局。

1.党委统一领导

《信访工作条例》第8条规定了党中央对信访工作的统一领导,第9条规定地方党委领导本地区信访工作。第8条、第9条共同构成对党委统一领导的全面阐述。在党委统一领导方面,明确党中央加强对信访工作的集中统一领导以及党中央在信访工作方面政治引领、政策制定、队伍建设领域的工作重点;规定地方党委领导本地区信访工作,贯彻落实党中央决策部署,执行上级党组织部署要求,统筹信访工作责任体系构建,支持和督促下级党组织做好信访工作,并且明确了地方党委在信访工作中的重点任务。信访队伍建设明确由党中央进行领导建设,意味着信访队伍建设将进入“快车道”,一支政治意识高、政策水平高、工作能力强的信访工作队伍,将会快速成型。

2.政府组织落实

在政府组织落实上,要求各级政府贯彻落实上级党委和政府以及本级党委关于信访工作的部署要求,履行组织各方力量及时妥善处理信访事项,研究解决政策性、群体性信访突出问题和疑难复杂信访问题等职责。党政在信访工作上呈现出分工协调的关系。

3.信访工作联席会议协调

在信访工作体制上,《信访工作条例》明确规定了信访工作联席会议。

这意味着长期以来仅仅是一种工作机制的信访工作联席会议,变成了一种确定的制度安排,成为信访工作体制的关键构成,成为信访工作中关键协调机制,这一制度安排更符合国家治理的需要。《信访工作条例》同时对中央和各级地方的信访工作联席会议的设置与运行进行了明确规定,尤其是对中央信访工作联席会议的规定,使联席会议具有高度的政治性和权威性。《信访工作条例》同时对联席会议的召集人,尤其是地方联席会议的召集人作出规定,使联席会议的政治规格上升到地方政治的顶层区域,使联席会议能够在现实的政治与行政系统中更顺畅运行,更贴合地方的政治与行政的现实状况。需要特别注意的是,《信访工作条例》将联席会议从一种工作机制变成体制制度安排,可能存在信息公开的要求。

4.信访部门推动

在信访部门推动方面,规定党委和政府信访部门是开展信访工作的专门机构,承担受理、转送、交办信访事项,协调解决重要信访问题,督促检查重要信访事项的处理和落实等工作职责,同时规定其他机关、单位应当根据信访工作形势任务明确负责信访工作的机构或者人员。《信访工作条例》在此专门要求信访部门应当履行“综合反映信访信息,分析研判信访形势,为党委和政府提供决策参考”的职责,这意味着从新中国成立之初便赋予信访工作机构的研究、参谋职能,再次成为信访工作机构的核心职能,也意味着当前信访部门的工作需要从工作型信访转向工作兼研究型信访。

5.各方齐抓共管

在各方齐抓共管方面,规定各级党委和政府以外的其他机关、单位应当做好各自职责范围内的信访工作,将预防和化解政策性、群体性信访问题单独列出要予以重视。拓宽完善群团组织、社会组织、党代表、人大代表、政协委员、社会工作者等社会力量参与信访工作的制度化渠道。

在街(乡镇)、社区(村)层面上,强调乡镇党委和政府、街道党工委和办事处,以及村(社区)“两委”在协调处理化解发生在当地的信访事项和矛盾纠纷的作用。要求乡镇、街道、社区、村,在矛盾化解与预防上,学习“枫桥经验”,努力做到“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”。

6.基于属地管理的分级负责

《信访工作条例》确定了在属地管理的基础上对矛盾纠纷化解以及信访问题的分级负责体制。

各级党委和政府信访部门协调解决重要信访问题,督促检查重要信访事项的处理和落实等。地方各级信访联席工作会议协调处理发生在本地区的重要信访问题。各级政府组织各方力量加强矛盾纠纷排查化解,及时妥善处理信访事项,研究解决政策性、群体性信访突出问题和疑难复杂信访问题。各级机关、单位化解政策性、群体性信访问题,加强对下级机关、单位信访工作的指导,推动矛盾纠纷及时有效化解。街(乡镇)、社区(村)协调处理化解当地信访事项和矛盾纠纷。

7.保障措施

《信访工作条例》还从信访部门建设、领导班子选配、队伍专业化、干部教育培训、岗位锻炼、经费支持等方面明确信访工作保障措施。《信访工作条例》对信访工作体制的整体规划与关键点设置,从顶层设计到运转的关键环节均有了相对明确的规定与要求,使其真正能够顺利运转。

(三)信访事项提出与受理的重要调整

《信访工作条例》第三章规定的是信访事项的提出和受理。该章在2005年的《信访条例》中有相当多的篇幅,《信访工作条例》在《信访条例》的基础上进行了优化,除了在立法技术上的改进之外,更重要的是将现实工作中行之有效的一些措施明确写入了《信访工作条例》。

1.对各级机关、单位的要求

为便于人民群众提出信访和受理机关受理信访,《信访工作条例》特别要求各级机关、单位应向社会公布网络信访渠道、咨询投诉电话,并要求公布与信访工作有关的党内法规和法律、法规、规章,以适应电子通信和网络时代的要求。同时,要求进行信访工作信息化、智能化建设,依法进行互联互通、信息共享,开展“阳光信访”。

《信访工作条例》明确要求各级机关、单位领导干部应当阅办群众来信和网上信访、定期接待群众来访、定期下访,包案化解群众反映的问题。同时要求市、县级党委和政府应当建立和完善联合接访工作机制,根据工作需要组织有关机关、单位联合接待,一站式解决信访问题。将信访工作的一些优良传统和行之有效的做法,变成刚性要求,通过强化领导的信访工作责任,方便解决人民群众的信访问题。

2.对信访人的要求

《信访工作条例》对信访人提出信访事项明确了3个方面的要求。

第一,规定信访人提出信访事项,应当客观真实,对其所提供材料内容的真实性负责,不得捏造、歪曲事实,不得诬告、陷害他人。这一规定是对原有规定的重申,保证信访不被错误使用,避免错误使用信访导致信访制度丧失社会信任。

第二,规定信访人采用走访形式提出信访事项的,应当到有权处理的本级或者上一级机关、单位设立或者指定的接待场所提出。信访人采用走访形式提出涉及诉讼权利救济的信访事项,应当按照法律法规规定的程序向有关政法部门提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项的,应当推选代表,代表人数不得超过5人。该规定主要是为了避免信访对公共秩序的冲击,在维护人民群众信访权益与维护公共秩序之间寻求平衡。将走访设定在本级或上一级机关、单位设立或者指定的接待场所,既为信访人提供了越一级上访的空间,避免本级处理不力导致的群众权益受损;同时,也避免了信访人越多级上访造成的资源浪费和秩序管理困难。

第三,规定信访人在信访过程中应当遵守相关法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《信访工作条例》第26条除列举了《信访条例》已规定的6类禁止行为外,还增加了不得毁坏财物的规定,同时也增加了对单位工作人员的人身权保护。尤其是对单位工作人员的人身保护,对信访秩序的治理尤其重要,对信访中不当行为到违法行为的演化有很好的预防控制作用。现实中,国有企事业单位的信访接待人员、社区(村)的接待人员是最先接触信访人的,他们更易受到情绪激动的极少数信访人的攻击。不遏制极少数信访人的攻击行为,会使信访制度的社会声誉受到贬损。

3.分类受理

在信访受理上,《信访工作条例》除了将原有的涉法涉诉信访进行分离之外,还专门作出规定,将属于纪检监察机关的检举控告类信访事项转送纪检监察机关,以适应监察委设立的体制改革现实。

4.转送交办

在转送交办上,《信访工作条例》为方便信访群众,在对信访登记、书面告知进行规定的基础上,对转送、交办的书面告知也进行了明确规定,要求对党委和政府信访部门或者本系统上级机关、单位转送、交办的信访事项,属于本机关、单位职权范围的,有关机关、单位应当自收到之日起15日内书面告知信访人接收情况以及处理途径和程序;不属于本机关、单位或者本系统职权范围的,有关机关、单位应当自收到之日起5个工作日内提出异议,并详细说明理由,经转送、交办的信访部门或者上级机关、单位核实同意后,交还相关材料。该规定使转送交办的操作更加规范。

5.受理争议解决机制

在信访受理争议上,《信访工作条例》第24条在原有的涉访机关单位协商受理、共同上级决定受理的基础上,增加了联席会议协调处理。在原有的继权机关单位受理、政府受理、政府指定受理的基础上,增加了党委受理、党委指定受理。

6.信访信息报送

在可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息报送上,《信访工作条例》为适应新的信访工作体制进行了较大的调整。

第一,信息报告的源头从公民、法人或者其他组织变成了各级机关单位,这意味着各级机关单位的信访事项和信访信息的信息排查和信访情势研判需要及时跟上。

第二,条例要求机关单位在报告本级党委和政府的同时,还要通报相关主管部门和本级信访工作联席会议办公室,形成“双报告”和“双通报”制度。

第三,在“双报告”“双通报”的同时,在职责范围内依法及时采取措施,防止不良影响的产生、扩大。

第四,地方各级党委和政府信访部门在信访信息报告上,采用特殊的“双报告”制度,要求向上一级信访部门报告的同时,报告365体育投注,这一制度使365体育投注可以跨越政府层级进而把握全国信访的整体形势。

(四)信访事项办理新变化

《信访工作条例》第四章规定了信访事项的办理,在原有的办理基础上,结合信访工作体制的整体调整,将近年来的信访办理改革的成果固化存储在制度规范之中,突出了化解矛盾的重要性、程序规范。其中比较典型的如下。

第一,将“三到位一处理”、依法按政策及时就地解决群众合法合理诉求的办理要求写人《信访工作条例》。尤其是“依法按政策”写入办理标准,体现了某些信访本身即是政策性的特点。对一些政策性信访,没有快速适应社会变迁的政策优化,往往是难以及时解决的。

第二,按照诉访分离的要求,将涉及诉讼权利救济的信访事项从普通信访中分离,由政法部门依法处理。

第三,根据信访事项性质的不同,《信访工作条例》区分建议意见类、检举控告类、申诉求决类事项,分别明确了受理办理程序,保证合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的解决。

第四,强化了人民建议征集制度,尤其是要求对涉及国计民生的重要工作,主动听取群众的建议意见。该要求的重点在于主动听取群众意见,尤其关注基层群众,特别是生计可能受到政策调整影响的群众,基层群众的生活较为困难,需要进行特殊关注。征求政策相对人、标的人群的意见建议,可以提高政策可接受度,降低政策诱发信访事件发生的可能性,也是信访工作

在降低政策社会风险上的得力举措。

第五,针对检举控告类信访事项,规定纪检监察机关或者有权处理的机关、单位应当依规依纪依法接收、受理、办理和反馈,党委和政府信访部门应当按照干部管理权限向有关部门和负责同志通报、报送反映干部问题的信访情况。将信访纳入组织人事工作,进入干部选拔任用监督系统,可以有效地预防干部的带病提拔。检举控告类信访的对象以干部居多,某些干部不是中国共产党党员,但也要接受党的领导,党章党规党纪和宪法法律法规的叠加适用,从严处理,对这类信访非常必要。

第六,把信访量最大的申诉求决类事项,分为6种情形,在办理程序上进一步细分为涉法涉诉事项办理程序、仲裁程序、党内程序、行政程序、信访程序等程序,分别处理。对信访程序产生的信访处理意见书,信访人可以申请复查复核。

第七,对申诉求决类事项,加入了调解与和解,这种在实际工作中常用的解决方式,在《信访工作条例》中得到了确认。

第八,对信访处理意见书进行规范。《信访工作条例》第32条将原来的信访答复明确界定为信访处理意见书,并对其关键内容作出了要求,使信访答复更严谨、更规范。

第九,强调了社会矛盾纠纷多元预防调处化解,尤其是疏导、协商、教育、帮扶、救助等多种措施。

(五)强化监督与追责

《信访工作条例》第五章对监督和追责作出了规定,在原有的基础上,增加了一些内容,主要是将现有的一些措施进行明确规定。主要变化如下。

第一,强化督查。在原有的政府信访督查工作制度基础上,要求各级党委和政府开展信访工作专项督查、落实信访工作责任专项督查。信访工作联席会议及其办公室、信访部门根据需要开展信访工作督查,并要求就发现的问题向地方和部门进行反馈,重要问题向本级党委和政府报告。明确提出各级党委和政府的督查部门将疑难复杂信访问题列入督查范围。形成党委和政府专项督查、疑难复杂信访问题督查,以及信访联席会议及其办公室、信访部门的信访工作督查,从不同的角度对信访工作、信访问题进行督查。

第二,明确将信访工作情况列入各级党委和政府的考核范围,考核结果在适当范围通报,并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要参考。这意味着信访工作的排名是制度要求,必须持续执行;信访工作考核将对相关官员的升迁产生重要影响,要求领导重视信访工作将不是一句空话,而是实实在在的“硬杠子”。

第三,在原有的通报、督办基础上,将现实运行中的约谈、挂牌督办、责令限期整改纳入对在信访工作中履职不力、存在严重问题的领导班子和领导干部的考核管理过程中,使其法治化。使管理力度层次更密集,更精细,更能体现过错与担责相对应原则。

第四,建立年度报告制度,对原有的定期的信访情况分析报告进行制度改革。其中有几个关键变化值得注意:首先,将原有的信访工作机构向本级政府定期提交信访情况分析报告,调整为党委和政府信访部门编制信访情况

年度报告,意味着该报告可能要在党委和政府进行审议。其次,信访情况年度报告不仅要提交本级党委和政府,同时要求提交给上一级党委和政府信访部门,意味着信访工作在强化垂直系统内的二级管理,上级信访部门加强对下级信访部门工作的管理力度。最后,将改进工作、完善政策、追究责任建议以及被采纳情况纳入年度报告,意味着信访部门的三项建议权必须落在实处,需要真正运行起来,否则在年度报告中就会出现空白内容。三项建议权的强制性启动与运行,将使信访部门从权力边缘区向权力中心区移动。

第五,要求信访部门向巡视巡察机构提供信访情况。《信访工作条例》要求信访部门向巡视巡察机构提供被巡视巡察地区、单位领导班子及其成员和下一级主要负责人有关信访举报的重要信访问题,需要巡视巡察工作关注的重要信访事项等情况。该规定使信访更能体现出人民群众的监督权,使人民群众的监督权在巡视巡察活动中得到重视,间接避免巡视巡察组的驻地聚集信访群众的现象多发。

第六,对信访工作的追责依据从依法扩展为“依规依纪依法”。这意味着在信访工作中直接负责的主管人员和其他直接责任人员,如果滥用职权、不作为、违反法定程序等,不仅要面临行政处分、刑事责任追究等法律惩罚,同时党内人士也要面临党规党纪处分。这一扩展,尤其是与党纪严于国法相结合,充分体现了中国共产党在为人民服务的宗旨下,真诚开展群众工作,勇于自我革命的精神。

除上述重要变化之外,《信访工作条例》还有许多新亮点,比如,简化了非正常访(“非访”)公安机关处理程序,解释权交给365体育投注,等等。

从总体上看,《信访工作条例》从党内法规和国务院的行政规范双重管理结构上,既对党和政府的信访工作进行了全面适用,也对信访人进行了全面适用。《信访工作条例》通过党的全面领导,重申了信访工作中党的群众路线和以人民为中心的原则,健全了信访工作的体制机制法治,并紧抓领导干部责任制,以领导干部为抓手,推动新时代的信访工作迈上新台阶。

三、《信访工作条例》施行意义

《信访工作条例》总结了党长期以来领导和开展信访工作的丰富经验特别是党的十八大以来信访工作制度改革成果,坚持和加强了党对信访工作的全面领导,理顺了信访工作体制机制,是新时代信访工作的基本遵循。它的正式施行,为加强和改进新时代信访工作提供了有力制度保障。

(一)探索了中国特色社会主义法治政治性立法的新思路

长期以来,党政工作在强调法治化、专业化的同时,也要求讲政治。如何在法治中讲政治,一直是困扰各类工作人员的问题。《信访工作条例》的出台,开创了将政治性要求纳入法治化轨道的新思路。创造性地将党的以人民为中心的发展思想、群众工作、了解社情民意等政治要求,与完善信访工作责任体系、用好信访工作制度改革成果结合在一起。把信访本身的政治属性,与党的全面领导、以人民为中心、党的群众路线政治要求相结合,将社会影响作为工作考核的关键指标,既实现了党的政治要求,也体现了信访工作为党分忧、为民解难的工作特点。

将政治要求与工作机理相结合,用党内法规结合政府规范性文件的形式,创造性地将党规党纪国法结合在一起,对不同的机关、单位、公民、法人、非法人单位进行全覆盖,将党的先进性带进法治的具体规范中,是一种法治化的新思路。为人大机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关制定贯彻执行《信访工作条例》相关制度,提供了新思路。

(二)信访在法治规范上进入党政融合新时代

在中国革命和建设过程中,党的政策在政治生活中始终发挥着领导核心作用,在党政关系上党始终发挥着领导作用。自改革开放以来,为了让政府探索改革,用党政分开的方式为政府提供改革空间,随着改革成为全党共识、全民共识、全国共识,改革进入新时代,党政关系进入党政融合新时代。

从信访的历史沿革看,从20世纪50年代初信访制度建立到1982年,党中央和国务院的信访工作机构是分设的,各自依据相关政策开展工作。直到1982年《党政机关信访工作暂行条例(草案)》出台,党政信访工作开始融合。1986年中共中央办公厅信访局、国务院办公厅信访局合署办公,机构上的合署一直延续至今。1995年在党政分开的背景下国务院制定了行政法规《信访条例》(2005年进行修订),开启了信访制度的行政立法模式,尽管在《信访条例》第1条明确规定“为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,制定本条例”,阐明了信访的政治性,但限于当时对行政法规的认识,条文中未能将政治性充分呈现。由于信访本身的政治属性未能在《信访条例》中充分呈现,只能在实际工作中强调“讲政治”,导致信访工作实践中出现诸多不便。《信访工作条例》把党的领导,信访的政治属性、人民属性、群众属性与政府工作结合在一起,使信访在法治规范上进入党政融合的新时代。

(三)推动信访工作法治的统一性

《信访工作条例》创造性地通过党内法规与规范性文件相结合的方式,使信访工作在党内党外、党政机关及国家各系统获得信访法治的统一性;使党规党纪国法叠加在信访工作领域,将信访是执政者为社会矛盾负总责的内在机理与中国共产党的先进性结合起来,在为人民服务上统一起来。同时,《信访工作条例》用最小改变信访工作模式、群众信访认知的方式,完成信访法治从单纯的行政法向政治性信访工作统领法转型。这一法治化的转型方式值得各级领导、立法者、政策制定者、执法者、研究者等的高度关注。

《信访工作条例》对信访工作强调依规依纪依法追责,将党的先进性、严于律己的自我革命精神和党纪严于国法融汇进法治规范,对从事信访工作的领导干部和工作人员提出了更高标准、更严格的要求。同时,《信访工作条例》取消了信访人在法律面前的特殊性,取消了《信访条例》第47条“经劝阻、批评和教育无效的”这一对信访人进行治安管理的前置规定,更能体现法律面前人人平等的法治统一性。

(四)信访办理的公共政策模式正式启航

《信访工作条例》对信访办理的要求从原来的“依法及时就地解决”,转变成“依法按政策及时就地解决”,这一转变意味着在信访办理过程中,以往的“一事一议”将逐渐淡出历史舞台,对于信访事项的办理不能突破法律政策的规定,若某一信访案件的办理,现有的法律政策无法解决,就需要制定政策或修订政策。在《信访工作条例》规定的信访工作体制中,党委和政府作为最重要的政策制定者,有能力对政策制定/修改作出快速反应。在通过新政策之后,按照新政策进行办理,这意味着对所有的公民将一视同仁,而不是对个别信访人“开口子”。信访办理的公共政策模式是信访法治化的一个重要成果,对人民群众而言也是信访法治统一性的重要体现。

总而言之,《信访工作条例》的出台,开创了中国法治化的新思路,标志着中国法治进入党政融合新征程,实现了信访法治统一性,预示着信访工作公共政策模式将正式启航。

作者系中国政法大学政治与公共管理学院教授    来源:《信访与治理研究》2022年第2期)